《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號）發(fā)布實(shí)施以來，我國各級政府、部門和機(jī)構(gòu)圍繞化解產(chǎn)能過剩采取了一系列的政策措施，取得了積極成效。例如，2014年，我國共計拆除淘汰落后煉鋼產(chǎn)能3110萬噸，不僅超額完成了2014年政府工作報告提出的指標(biāo)任務(wù)，還提前一年完成了“十二五”鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后任務(wù)。

　　與此同時，部分地區(qū)和領(lǐng)域在執(zhí)行政策的過程中也出現(xiàn)了精準(zhǔn)調(diào)控不足、簡單化、一刀切的現(xiàn)象。鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為典型的產(chǎn)能過剩行業(yè)，今后化解過剩產(chǎn)能的任務(wù)還很重。

　　按照日前工信部提出的《鋼鐵工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展行動計劃（2015年~2017年）》，目標(biāo)是在未來3年進(jìn)一步緩解產(chǎn)能過剩矛盾，壓縮8000萬噸鋼鐵產(chǎn)能。因此，如何精準(zhǔn)貫徹化解產(chǎn)能過剩政策，在化解過剩產(chǎn)能的同時促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，應(yīng)當(dāng)成為今后努力的重中之重。

調(diào)控政策行業(yè)內(nèi)差別化不突出

　　金融信貸是宏觀調(diào)控的重要手段，也是推進(jìn)化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的關(guān)鍵政策工具。筆者以此為例來加以說明。作為落實(shí)41號文的重要舉措，銀監(jiān)會2014年發(fā)布的《支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和化解產(chǎn)能過剩的指導(dǎo)意見》提出了明確差別化信貸標(biāo)準(zhǔn)、踐行綠色信貸、支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整等措施。然而，在政策執(zhí)行過程中，部分機(jī)構(gòu)主要體現(xiàn)了產(chǎn)能過剩行業(yè)和非過剩行業(yè)的差別化，而忽視了在產(chǎn)能過剩行業(yè)內(nèi)不同企業(yè)的差別化，一定程度上削弱了政策效應(yīng)。

　　41號文發(fā)布以來，重點(diǎn)統(tǒng)計鋼鐵企業(yè)銀行貸款余額從13467萬元下降到13335萬元，考慮統(tǒng)計范圍變化因素，折算成可比口徑，貸款規(guī)模下降了約5%。而同期金融機(jī)構(gòu)人民幣貸款余額則增加了11.4萬億元，增幅達(dá)到16.2%。相比而言，鋼鐵行業(yè)信貸融資受到了很大限制。

　　客觀而言，鋼鐵行業(yè)作為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)，理應(yīng)從信貸上加強(qiáng)調(diào)控，以防范金融風(fēng)險。但從調(diào)研情況看，鋼鐵企業(yè)普遍反映金融機(jī)構(gòu)談鋼色變，不斷收緊信貸，一些產(chǎn)品升級、節(jié)能減排項(xiàng)目也很難獲得支持。融資難、融資貴幾乎成為行業(yè)內(nèi)所有企業(yè)的共性問題。2014年，重點(diǎn)統(tǒng)計鋼鐵企業(yè)財務(wù)費(fèi)用938.3億元，同比增加了160.1億元，增幅達(dá)到20.6%；與此形成鮮明對比的是，全行業(yè)利潤總額304.4億元，銷售利潤率僅0.85%，其中主營業(yè)務(wù)利潤只有81.8億元，還不到財務(wù)費(fèi)用的10%。可以看出，在鐵礦石全年價格大幅下降50%的情況下，鋼鐵企業(yè)仍然只有微薄的利潤，除了鋼價下跌外，財務(wù)費(fèi)用的大幅增加是重要因素。

政策效應(yīng)不足 債務(wù)風(fēng)險積累增加

　　信貸政策行業(yè)內(nèi)差別化程度不強(qiáng)導(dǎo)致了政策效應(yīng)不足，不利于化解產(chǎn)能過剩和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。一是行業(yè)內(nèi)企業(yè)總體上面臨相似的信貸環(huán)境，彼此境遇區(qū)別不大，政策調(diào)控作用不強(qiáng)，落后、過剩產(chǎn)能難以有效退出。二是條件好、積極推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的優(yōu)勢企業(yè)得不到充分金融支持，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的步伐放緩。同樣，這種情況在其他領(lǐng)域政策的執(zhí)行中也有不同程度的體現(xiàn)，形成了優(yōu)不勝、劣不汰的局面。

　　在普遍嚴(yán)控信貸的情況下，鋼鐵行業(yè)債務(wù)風(fēng)險快速積累，企業(yè)資金鏈風(fēng)險加大，應(yīng)收、應(yīng)付賬款均出現(xiàn)明顯上升，少數(shù)企業(yè)已因資金鏈斷裂而停產(chǎn)。41號文發(fā)布以來，重點(diǎn)統(tǒng)計鋼鐵企業(yè)應(yīng)收、應(yīng)付賬款合計由5250億元增加到5818億元，增幅為10.8%。其中，應(yīng)收賬款由1127億元增加到1327億元，增幅為17.8%。要看到，在產(chǎn)量規(guī)模幾乎沒有擴(kuò)大的情況下，此增速明顯過快，說明鋼鐵行業(yè)債務(wù)風(fēng)險正在快速積累。不僅如此，鋼鐵上市公司平均流動比、速動比分別僅為0.69和0.19，遠(yuǎn)低于正常水平，鋼鐵企業(yè)償債能力已經(jīng)處于風(fēng)險邊緣。

適應(yīng)新形勢 提高政策精準(zhǔn)度

　　化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)以及必要的宏觀調(diào)控手段，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，形成化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的合力。因此，在化解產(chǎn)能過剩矛盾的過程中，必須認(rèn)清產(chǎn)能過剩的新形勢、新要求，發(fā)揮各項(xiàng)政策的杠桿和引導(dǎo)作用，區(qū)別對待產(chǎn)能過剩行業(yè)的不同企業(yè)，更加強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)政策調(diào)控的精準(zhǔn)度，切莫對全行業(yè)搞“一刀切”。

　　貫徹執(zhí)行政策要把握產(chǎn)能過剩的階段性轉(zhuǎn)換特征�？v觀化解產(chǎn)能過剩矛盾工作，大體上可分為兩個階段。第一階段的重點(diǎn)是處理歷史遺留問題，防范系統(tǒng)性風(fēng)險，主要任務(wù)是清理整頓違規(guī)項(xiàng)目，加強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范，加快淘汰落后，推動關(guān)鍵環(huán)節(jié)的簡政放權(quán)等；第二階段的重點(diǎn)是優(yōu)化提升消費(fèi)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，主要任務(wù)是升級標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移、退出，進(jìn)一步清理體制機(jī)制障礙，構(gòu)建化解和防范產(chǎn)能過剩的長效機(jī)制。當(dāng)前化解產(chǎn)能過剩工作總體處于由第一階段向第二階段過渡進(jìn)程中。因此，在今后一個時期，貫徹執(zhí)行化解產(chǎn)能過剩各項(xiàng)政策的應(yīng)緊密結(jié)合消費(fèi)升級、企業(yè)轉(zhuǎn)型的需要，特別是重點(diǎn)關(guān)注市場需求由排浪式向個性化轉(zhuǎn)變的新情況。

　　貫徹執(zhí)行政策要有更寬闊的國際化視野。自提出化解產(chǎn)能過剩矛盾以來，我國對外開放、外交策略、“走出去”發(fā)展以及國際形勢等出現(xiàn)了重大變化：上海自貿(mào)區(qū)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，“一帶一路”步入實(shí)施階段，美國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢復(fù)蘇，德國工業(yè)4.0加快推進(jìn)，國際大宗商品價格下降。鋼鐵、電解鋁、船舶等產(chǎn)能過剩行業(yè)是全球性產(chǎn)業(yè)，貫徹執(zhí)行化解產(chǎn)能過剩各項(xiàng)政策必須密切結(jié)合全球經(jīng)濟(jì)格局、資源價格、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、技術(shù)進(jìn)步、投資貿(mào)易、供需態(tài)勢等發(fā)展變化，適時調(diào)整方向、力度和節(jié)奏。

　　借鑒國際經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮金融政策作用。日本、韓國和歐美國家在鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整期均十分重視金融政策作用。如歐共體當(dāng)時對企業(yè)壓減產(chǎn)能、產(chǎn)品升級、實(shí)施新技術(shù)開發(fā)研究和技術(shù)改造等予以資金支持；日本協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)對企業(yè)減少或轉(zhuǎn)移設(shè)備能力，升級環(huán)保設(shè)備，發(fā)展前沿技術(shù)、基礎(chǔ)研究給予融資方面的大力支持，并對重大項(xiàng)目撥付政府補(bǔ)助金；美國調(diào)整金融政策，以提高優(yōu)勢鋼鐵企業(yè)融資能力，推動企業(yè)實(shí)施現(xiàn)代化改造，提高生產(chǎn)效率，支持資助企業(yè)、科技機(jī)構(gòu)開展重大基礎(chǔ)研究、先進(jìn)技術(shù)裝備應(yīng)用和科研人員培訓(xùn)等。

　　推進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范是化解產(chǎn)能過剩的重要工作，也是其他配套政策的基礎(chǔ)，目前取得了積極進(jìn)展。因此，建議相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行政策時將此作為重要參考，對合規(guī)企業(yè)名單中具有較強(qiáng)創(chuàng)新能力、綜合競爭力、效益較好的優(yōu)勢企業(yè)，給予傾斜。

　　同時，建議政策能夠支持企業(yè)轉(zhuǎn)型升級投資項(xiàng)目，主要包括提升產(chǎn)品質(zhì)量、升級品種結(jié)構(gòu)項(xiàng)目，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、實(shí)施專業(yè)化生產(chǎn)項(xiàng)目，環(huán)保節(jié)能改造項(xiàng)目，兩化深度融合項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)重大技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目，貫徹“一帶一路”戰(zhàn)略“走出去”發(fā)展項(xiàng)目，兼并重組優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)項(xiàng)目等。